文物和历史文化遗产保护,需增强各方合力
——最高检第八检察厅厅长胡卫列就文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例答记者问
正义网北京12月2日电(检察日报全媒体记者闫晶晶)文物和文化遗产具有物质和精神双重属性,是一个国家的血脉和灵魂,也是全人类的共同财富,我国作为世界文物大国,文物保护工作任重道远。近日,最高人民检察院发布文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例,最高检第八检察厅厅长胡卫列就相关问题回答了记者提问。
用足用好现有法律依据
记者:民事诉讼法、行政诉讼法未明确将文物和文化遗产保护列为公益诉讼法定领域,实践中,检察机关是如何依据现有法律规定办理文物和文化遗产保护公益诉讼案件的?
胡卫列:虽然文物和文化遗产保护没有作为民事诉讼法、行政诉讼法规定的公益诉讼专门领域,但各地检察机关积极用好现有政策和法律依据加大保护力度,对部分文物和文化遗产保护工作涉及法定领域的,探索开展公益诉讼加大保护力度。比如,依据环境保护法关于环境包括人文遗迹、风景名胜区、城市和乡村等规定,纳入生态环境和资源保护领域;依据文物保护法和物权法关于国有文物所有权的规定,纳入国有财产保护领域;依托英烈保护法,将属于国有文物的英雄烈士纪念设施纳入英烈权益保护领域。
此外,各级检察机关主动服务、保障国家重大战略和地方中心工作,积极探索相关领域案件办理。比如福建省泉州市检察机关以助力“泉州:宋元中国的世界海洋商贸中心”申遗为契机,部署开展“古城文物保护”检察公益诉讼专项监督活动和“活态古城 生态泉州”公益检察活动。
记者:检察机关将文物和文化遗产领域作为公益诉讼新领域的重点予以部署推进的主要考虑是什么?
胡卫列:在党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”五年之后,党的十九届四中全会又强调“拓展公益诉讼案件范围”,这是对检察公益诉讼改革探索成效的充分肯定,更是对这项制度推进国家治理体系和治理能力现代化的更大期待和更高要求。
将文物和文化遗产领域作为公益诉讼新领域的重点予以部署推进主要有以下考虑:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视文物工作。在近几年的全国两会上,全国人大代表、全国政协委员专门就文物和文化遗产保护领域公益诉讼提出的建议和提案达几十件。截至2020年11月,全国23个省级人大常委会作出加强检察公益诉讼工作的专项决定,其中有17个明确将文物、文化遗产保护纳入公益诉讼新领域案件范围。住建部、国家文物局也高度关注文物保护领域的检察公益诉讼实践并专门开展调研,希望借力检察公益诉讼职能共同加强文物和文化遗产保护。总的看来,从中央顶层设计到地方性立法,到各相关职能部门,对于充分发挥检察公益诉讼职能、有效激活和提升文物治理能力水平、推动形成保护合力都有高度共识。
据此,最高检作为十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”改革任务的牵头单位,经征求最高人民法院、相关部委意见,已将文物保护法修改时单设公益诉讼条款,部署开展长城保护、大运河文化保护、革命文物保护等检察公益诉讼专项活动等列入实施规划和落实计划,在2020年1月的全国检察长会议上作了明确部署,并写入了向两会所做的工作报告。今年以来,最高检还与国家文物局多次交流会商相关工作并开展联合调研,与住建部开展了历史文化保护联合培训。
以法治思维解决保护难题
记者:检察公益诉讼制度在文物和文化遗产保护方面有哪些优势?
胡卫列:检察公益诉讼作为中国特色公益保护司法制度,其制度初衷是以法治思维和法治方式促进国家治理体系和治理能力现代化。一方面,检察机关可以发挥行政公益诉讼职能,通过诉前磋商、圆桌会议、公开听证等方式,督促相关行政机关厘清职能,全面履职,解决“九龙治水”难题。另一方面,检察机关可以发挥民事公益诉讼职能作用,对破坏、损毁文物的当事人或者单位提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼,要求其承担相应的民事赔偿责任。
记者:检察机关在文物和文化遗产公益诉讼办案中取得了哪些成效?
胡卫列:总体来看,公益诉讼办案使一批文物和文化遗产的保护得到切实加强,增强了社会公众的文物保护意识。此外,还有效激活了政府对文物保护的主体责任。如陕西省府谷县检察院督促保护明长城镇羌堡行政公益诉讼案中,检察机关督促相关镇政府停止在镇羌堡内进行管网工程施工,加强了涉案段长城及其附属设施的保护和管理。
各地检察机关普遍加强与文物保护部门协作联动,推动完善了文物和文化遗产长效保护和利用机制,解决私有产权文物保护难题,提高文物保护综合治理水平,更注重兼顾文物保护与地方经济发展相协调。如福建省晋江市检察院与文物保护部门、属地镇政府形成常态化的文化遗产保护协作机制,深度挖掘文化遗产周边立体、多元、丰富的人文、生态、产业、公益价值,综合构建文化遗产主题生态旅游,助力打造文脉、民俗传承的活态保护标本,切实做到在保护中发展、在发展中保护。
增强文物和历史文化遗产保护的合力
记者:文物和文化遗产保护公益诉讼面临哪些难点?比如法律适用等方面是否存在一些不足?
胡卫列:检察机关在探索开展文物和历史文化遗产公益诉讼保护过程中,确实存在法律供给上的严重不足。一是总体法律依据不完善,以致在监督范围、立案标准、调查取证、诉讼等环节缺乏有效的实体和程序法律依据,易产生分歧,影响办案效果。二是在民事公益诉讼中,文物及文化遗产的损害认定、修复等缺乏科学评估方法或者可参照的标准,增加了检察机关调查取证、确定诉讼请求、执行监督的难度。三是不少文物保护涉及历史遗留民生问题,如何在经济建设、文物保护、民生保障等方面有效有效协同多部门执法整改,助力地方党委政府解决文物保护中的疑难杂症,需要更多检察智慧、监督智慧。
刚刚召开的十九届五中全会明确提出,要强化历史文化保护、塑造城市风貌;加强文物古籍保护、研究、利用,强化重要文化和自然遗产、非物质文化遗产系统性保护,加强各民族优秀传统手工艺保护和传承,建设长城、大运河、长征、黄河等国家文化公园;保护传统村落和乡村风貌等。
下一步,最高检将与相关立法、执法机关加强沟通协作,不断增强文物和历史文化遗产保护的合力。加强理论研究,推动在相关法律、法规修改时,增设公益诉讼条款,授权检察机关对妨害文物和历史文化遗产保护利用、损害国家利益和社会公共利益的行为,依法提起民事或行政公益诉讼。加强行政执法与检察公益诉讼协作配合,建立长效机制。联合国家文物局、文化旅游部、住建部等相关部委出台文物保护方面的协作意见,在线索移送,信息共享、调查取证、专业支持、联合督办、调研、培训和发布典型案例等方面加强协作。